2005.09.03 中國時報
搶救ＮＣＣ獨立地位
石世豪
被打入黨團協商而冷凍四個月的ＮＣＣ組織法草案，終將隨立法院開議而再次浮
上檯面。然而，解凍的草案所將面對者，不是一群深思熟慮之後的冷靜頭腦，卻
是攤牌前夕各自鼓譟的兩大陣營。朝野最大爭議焦點居然是：究竟只有政府的手
可以伸進ＮＣＣ，還是要讓所有政黨「見者有份」、各自依國會席次比例「推薦
」這個號稱「獨立、超然」機關的委員人選。
在野黨當初氣急敗壞、硬是提出斧鑿極深的ＮＣＣ組織法對案，藉以換下行政院
規劃多時的標準「獨立機關」建制草案，其實倒也情有可原。泛藍喉舌反覆緊咬
政府文宣大搞「置入性行銷」的同時，泛綠陣營也多次以「黨產」為名拿中廣、
中視開刀。而剪不斷、理還亂的「中資」疑雲，也始終籠罩台灣淺碟型的媒體市
場。月前因有線頻道「換照」爭議再次爆發論戰，只不過是立場決定對錯的藍綠
對抗「會外賽」又一局。簡而言之：朝野彼此全無信賴基礎，一旦談到攸關選戰
勝負的媒體控制權，根本不放心假手他人。
面對眼前「零和」的立法僵局，除聽由朝野「數人頭」一決勝負，任ＮＣＣ的「
腦袋」變成立法院縮影外，究竟「審議式民主」或「法治國家」大帽子底下，還
有幾分理性思辨空間？讓我們試著「歸零思考」，回顧政權輪替前規劃設立ＮＣ
Ｃ的原點，搶救一丁點兒泛藍今天欲除之而後快的「獨立機關」建制初衷。
「獨立機關」大致分為兩類，其一為朝野「兵家必爭」的選舉委員會，目前設計
成「政黨比例」格局，主因乃是台灣政壇找不到仲裁選戰勝敗的「裁判」。第二
類「獨立機關」注重跨領域專業判斷，基本上是「去政治化」而讓專家「集思廣
益」，處理法條文字無能為力的事實鑑定（如「飛安會」）或市場競爭（如「公
平會」）等攸關眾生的高難度事務。國民黨執政時所設計的「電信資訊廣電」三
合一主管機關，無論從任何角度看來都屬於第二類。
其次，關於「電信資訊廣電」主管機關如何「獨立」，國內自始就存在不少誤解
與迷思。例如：美式「獨立管制委員會」在我國非透過修憲無法抄襲。再如：當
初奉為圭臬的ＯＥＣＤ設立「獨立」管制機關建議，重點其實在於避免國營電信
或廣電事業造成政府利益衝突，因而妨害市場開放與公平競爭，從未強令各國「
進口」連美國境內都有憲法爭議的「獨立管制委員會」。
再看我國行政組織架構：一黨執政時期分權制衡無關宏旨的「機關依法組織」教
條，導致連幾處幾科、幾員幾等全都綁死的僵硬格局，好不容易透過修憲而得以
「基準法」鬆綁，回歸西方民主憲政「責任政治」常軌，讓行政機關盱衡整體任
務與行政資源彈性調整組織，執政成敗因而不能託辭公務員礙事、更全面納入改
選考驗。所謂「獨立機關」，尤其「專家委員會」，在「責任政治」民主架構下
，終究不能脫逸「行政一體」的法律及政治責任：對被管制者及被保護者負起「
國家責任」、對任命者及同意任命者負起（公共任務）委託責任。
回到ＮＣＣ組織法爭議，朝野其實都沒有正視通訊傳播匯流的問題核心：鑑於電
信與廣電基磐匯流而ＩＰ網路快速竄起，歐盟早在上世紀就揭示「資訊社會」的
中長程願景；二○○二年更以「框架指令」督促會員國將管制（機關）與經營（
國營事業）分離，統合各國管制架構以促進「內部市場」開放競爭。換言之，當
年政府循ＯＥＣＤ建議試圖推動的政策目標，如今又多了二十五國外加一個力匹
美、日的超國家組織向前拉開優勢，星、馬等國極力仿效先進立法也緊追在後，
而台灣的競爭條件卻惹上「政媒不分」痼疾，繼續在管制叢林裡失神打轉。
最後，讓我們務實尋求「創造多贏」的解套方案：因媒體控制權爭奪戰而順便將
電信「染色」，無論從總產值或國際競爭的角度看來固然極為不智，卻是國內媒
體政治格局下朝野寸土必爭的利害關鍵。因此，如比照歐盟「框架指令」與主要
會員國立法，將媒體內容與廣電基磐水平切割，只把後者納入ＮＣＣ管轄權限；
或許，朝野政黨就不再對所涉專業領域極廣、技術及產業生態變動快速、抽象法
條或政治訓令都難以確保執法成效的匯流管理，如此「感興趣」；「去政治化」
之後，ＮＣＣ也可以設計成正常的「獨立機關」，專心扮演市場遊戲規則的把關
者角色。
至於「黨政軍退出媒體」或「媒體公共化」兩項終結黨國歷史、讓媒體產業回歸
民主國家通例的重大政治使命，其實，才是朝野政黨應該積極參與、全力以赴的
本份工作。就此，選用類似中選會的特別委員會來推動，倒也頗為適合。畢竟，
「政黨比例」未必皆惡，問題是它用在哪裡。
（作者為東華大學財經法律研究所教授）
搶救ＮＣＣ獨立地位
石世豪
被打入黨團協商而冷凍四個月的ＮＣＣ組織法草案，終將隨立法院開議而再次浮
上檯面。然而，解凍的草案所將面對者，不是一群深思熟慮之後的冷靜頭腦，卻
是攤牌前夕各自鼓譟的兩大陣營。朝野最大爭議焦點居然是：究竟只有政府的手
可以伸進ＮＣＣ，還是要讓所有政黨「見者有份」、各自依國會席次比例「推薦
」這個號稱「獨立、超然」機關的委員人選。
在野黨當初氣急敗壞、硬是提出斧鑿極深的ＮＣＣ組織法對案，藉以換下行政院
規劃多時的標準「獨立機關」建制草案，其實倒也情有可原。泛藍喉舌反覆緊咬
政府文宣大搞「置入性行銷」的同時，泛綠陣營也多次以「黨產」為名拿中廣、
中視開刀。而剪不斷、理還亂的「中資」疑雲，也始終籠罩台灣淺碟型的媒體市
場。月前因有線頻道「換照」爭議再次爆發論戰，只不過是立場決定對錯的藍綠
對抗「會外賽」又一局。簡而言之：朝野彼此全無信賴基礎，一旦談到攸關選戰
勝負的媒體控制權，根本不放心假手他人。
面對眼前「零和」的立法僵局，除聽由朝野「數人頭」一決勝負，任ＮＣＣ的「
腦袋」變成立法院縮影外，究竟「審議式民主」或「法治國家」大帽子底下，還
有幾分理性思辨空間？讓我們試著「歸零思考」，回顧政權輪替前規劃設立ＮＣ
Ｃ的原點，搶救一丁點兒泛藍今天欲除之而後快的「獨立機關」建制初衷。
「獨立機關」大致分為兩類，其一為朝野「兵家必爭」的選舉委員會，目前設計
成「政黨比例」格局，主因乃是台灣政壇找不到仲裁選戰勝敗的「裁判」。第二
類「獨立機關」注重跨領域專業判斷，基本上是「去政治化」而讓專家「集思廣
益」，處理法條文字無能為力的事實鑑定（如「飛安會」）或市場競爭（如「公
平會」）等攸關眾生的高難度事務。國民黨執政時所設計的「電信資訊廣電」三
合一主管機關，無論從任何角度看來都屬於第二類。
其次，關於「電信資訊廣電」主管機關如何「獨立」，國內自始就存在不少誤解
與迷思。例如：美式「獨立管制委員會」在我國非透過修憲無法抄襲。再如：當
初奉為圭臬的ＯＥＣＤ設立「獨立」管制機關建議，重點其實在於避免國營電信
或廣電事業造成政府利益衝突，因而妨害市場開放與公平競爭，從未強令各國「
進口」連美國境內都有憲法爭議的「獨立管制委員會」。
再看我國行政組織架構：一黨執政時期分權制衡無關宏旨的「機關依法組織」教
條，導致連幾處幾科、幾員幾等全都綁死的僵硬格局，好不容易透過修憲而得以
「基準法」鬆綁，回歸西方民主憲政「責任政治」常軌，讓行政機關盱衡整體任
務與行政資源彈性調整組織，執政成敗因而不能託辭公務員礙事、更全面納入改
選考驗。所謂「獨立機關」，尤其「專家委員會」，在「責任政治」民主架構下
，終究不能脫逸「行政一體」的法律及政治責任：對被管制者及被保護者負起「
國家責任」、對任命者及同意任命者負起（公共任務）委託責任。
回到ＮＣＣ組織法爭議，朝野其實都沒有正視通訊傳播匯流的問題核心：鑑於電
信與廣電基磐匯流而ＩＰ網路快速竄起，歐盟早在上世紀就揭示「資訊社會」的
中長程願景；二○○二年更以「框架指令」督促會員國將管制（機關）與經營（
國營事業）分離，統合各國管制架構以促進「內部市場」開放競爭。換言之，當
年政府循ＯＥＣＤ建議試圖推動的政策目標，如今又多了二十五國外加一個力匹
美、日的超國家組織向前拉開優勢，星、馬等國極力仿效先進立法也緊追在後，
而台灣的競爭條件卻惹上「政媒不分」痼疾，繼續在管制叢林裡失神打轉。
最後，讓我們務實尋求「創造多贏」的解套方案：因媒體控制權爭奪戰而順便將
電信「染色」，無論從總產值或國際競爭的角度看來固然極為不智，卻是國內媒
體政治格局下朝野寸土必爭的利害關鍵。因此，如比照歐盟「框架指令」與主要
會員國立法，將媒體內容與廣電基磐水平切割，只把後者納入ＮＣＣ管轄權限；
或許，朝野政黨就不再對所涉專業領域極廣、技術及產業生態變動快速、抽象法
條或政治訓令都難以確保執法成效的匯流管理，如此「感興趣」；「去政治化」
之後，ＮＣＣ也可以設計成正常的「獨立機關」，專心扮演市場遊戲規則的把關
者角色。
至於「黨政軍退出媒體」或「媒體公共化」兩項終結黨國歷史、讓媒體產業回歸
民主國家通例的重大政治使命，其實，才是朝野政黨應該積極參與、全力以赴的
本份工作。就此，選用類似中選會的特別委員會來推動，倒也頗為適合。畢竟，
「政黨比例」未必皆惡，問題是它用在哪裡。
（作者為東華大學財經法律研究所教授）
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