2005.09.03  中國時報
搶救NCC獨立地位
石世豪


  被打入黨團協商而冷凍四個月的NCC組織法草案,終將隨立法院開議而再次浮
  上檯面。然而,解凍的草案所將面對者,不是一群深思熟慮之後的冷靜頭腦,卻
  是攤牌前夕各自鼓譟的兩大陣營。朝野最大爭議焦點居然是:究竟只有政府的手
  可以伸進NCC,還是要讓所有政黨「見者有份」、各自依國會席次比例「推薦
  」這個號稱「獨立、超然」機關的委員人選。

  在野黨當初氣急敗壞、硬是提出斧鑿極深的NCC組織法對案,藉以換下行政院
  規劃多時的標準「獨立機關」建制草案,其實倒也情有可原。泛藍喉舌反覆緊咬
  政府文宣大搞「置入性行銷」的同時,泛綠陣營也多次以「黨產」為名拿中廣、
  中視開刀。而剪不斷、理還亂的「中資」疑雲,也始終籠罩台灣淺碟型的媒體市
  場。月前因有線頻道「換照」爭議再次爆發論戰,只不過是立場決定對錯的藍綠
  對抗「會外賽」又一局。簡而言之:朝野彼此全無信賴基礎,一旦談到攸關選戰
  勝負的媒體控制權,根本不放心假手他人。

  面對眼前「零和」的立法僵局,除聽由朝野「數人頭」一決勝負,任NCC的「
  腦袋」變成立法院縮影外,究竟「審議式民主」或「法治國家」大帽子底下,還
  有幾分理性思辨空間?讓我們試著「歸零思考」,回顧政權輪替前規劃設立NC
  C的原點,搶救一丁點兒泛藍今天欲除之而後快的「獨立機關」建制初衷。

  「獨立機關」大致分為兩類,其一為朝野「兵家必爭」的選舉委員會,目前設計
  成「政黨比例」格局,主因乃是台灣政壇找不到仲裁選戰勝敗的「裁判」。第二
  類「獨立機關」注重跨領域專業判斷,基本上是「去政治化」而讓專家「集思廣
  益」,處理法條文字無能為力的事實鑑定(如「飛安會」)或市場競爭(如「公
  平會」)等攸關眾生的高難度事務。國民黨執政時所設計的「電信資訊廣電」三
  合一主管機關,無論從任何角度看來都屬於第二類。

  其次,關於「電信資訊廣電」主管機關如何「獨立」,國內自始就存在不少誤解
  與迷思。例如:美式「獨立管制委員會」在我國非透過修憲無法抄襲。再如:當
  初奉為圭臬的OECD設立「獨立」管制機關建議,重點其實在於避免國營電信
  或廣電事業造成政府利益衝突,因而妨害市場開放與公平競爭,從未強令各國「
  進口」連美國境內都有憲法爭議的「獨立管制委員會」。

  再看我國行政組織架構:一黨執政時期分權制衡無關宏旨的「機關依法組織」教
  條,導致連幾處幾科、幾員幾等全都綁死的僵硬格局,好不容易透過修憲而得以
  「基準法」鬆綁,回歸西方民主憲政「責任政治」常軌,讓行政機關盱衡整體任
  務與行政資源彈性調整組織,執政成敗因而不能託辭公務員礙事、更全面納入改
  選考驗。所謂「獨立機關」,尤其「專家委員會」,在「責任政治」民主架構下
  ,終究不能脫逸「行政一體」的法律及政治責任:對被管制者及被保護者負起「
  國家責任」、對任命者及同意任命者負起(公共任務)委託責任。

  回到NCC組織法爭議,朝野其實都沒有正視通訊傳播匯流的問題核心:鑑於電
  信與廣電基磐匯流而IP網路快速竄起,歐盟早在上世紀就揭示「資訊社會」的
  中長程願景;二○○二年更以「框架指令」督促會員國將管制(機關)與經營(
  國營事業)分離,統合各國管制架構以促進「內部市場」開放競爭。換言之,當
  年政府循OECD建議試圖推動的政策目標,如今又多了二十五國外加一個力匹
  美、日的超國家組織向前拉開優勢,星、馬等國極力仿效先進立法也緊追在後,
  而台灣的競爭條件卻惹上「政媒不分」痼疾,繼續在管制叢林裡失神打轉。

  最後,讓我們務實尋求「創造多贏」的解套方案:因媒體控制權爭奪戰而順便將
  電信「染色」,無論從總產值或國際競爭的角度看來固然極為不智,卻是國內媒
  體政治格局下朝野寸土必爭的利害關鍵。因此,如比照歐盟「框架指令」與主要
  會員國立法,將媒體內容與廣電基磐水平切割,只把後者納入NCC管轄權限;
  或許,朝野政黨就不再對所涉專業領域極廣、技術及產業生態變動快速、抽象法
  條或政治訓令都難以確保執法成效的匯流管理,如此「感興趣」;「去政治化」
  之後,NCC也可以設計成正常的「獨立機關」,專心扮演市場遊戲規則的把關
  者角色。

  至於「黨政軍退出媒體」或「媒體公共化」兩項終結黨國歷史、讓媒體產業回歸
  民主國家通例的重大政治使命,其實,才是朝野政黨應該積極參與、全力以赴的
  本份工作。就此,選用類似中選會的特別委員會來推動,倒也頗為適合。畢竟,
  「政黨比例」未必皆惡,問題是它用在哪裡。

  (作者為東華大學財經法律研究所教授)

    全站熱搜

    attemborough 發表在 痞客邦 留言(0) 人氣()