政府要民主要有效能,糾正廣電市場的失靈
◎馮建三(政大新聞系教授)

七月31日,新聞局衛星廣播電視審查委員議決,6年期滿而申請換照的69家頻道
當中,有7家低於過關所需的70分門檻,因此必須從8月3日起停播。

過去,審議電子媒體執照的委員大多是行禮如儀,這次可能是違反慣例的第一次
,以致於消息傳出,外界震動,物議蜂起。這些反應正理與歪理都有,以下略作
對話。

有人想要斧底抽薪,一舉剝奪政府吊銷執照的正當性。他們說衛星頻道不使用特
高頻電波,並不稀有,而是如同書報雜誌般豐盛,政府不能用執照限制其傳播或
牟利的自由。

然而,所謂頻道稀有因此才需要規範其使用,不完全正確。頻道稀有是比較便宜
的說法,讓懶惰的政府找到干預廣電市場的理由。但是,即便我們使用主流經濟
學的語言,暫時承認市場經濟應該主宰資源的分配,我們亦應注意,主流經濟學
也心知肚明,市場是有失靈的時候,此時,政府應該介入。

以廣電在內的傳媒來說,由於通過該渠道所提供的內容,具有導致市場失靈的兩
種屬性,政府若不干預,市場就無法有效運作。這裡是說,傳媒內容既是一種公
共財(所有人可以共用該內容,但不減少彼此使用該內容的權利,這與相同一塊
牛肉在甲食用後,乙的食用量就得減少,並不相同),也具有外部性(我們都知
道,廣電內容若能多提供廣泛且深入的新聞報導與分析,就能有利於社會的民主
運作,但偏偏這樣的正外部性,是台灣這類廣電的稀有產出;反之,侵犯人權乃
至於使社會傻樂的、具有負外部性的廣電內容,超過了應有的比例太多),若沒
有政府的管制而單靠市場運作,將無法使其供需接近較優的水平。

1920年代率先進入廣電時代的歐美,代表了面對廣電市場失靈時,兩種政府介入
的方式。美國的歷史背景使得其社運團體要求廣電傳媒公有的主張,無法實現,
只能變成「公共信託」,也就是由政府在評估後,決定哪些私人(公司)可以承
擔被委託人的角色,歐洲則在社運…等力量支持下,由政府直接扮演或委託代理
人承擔公共信託的角色。二者都是公然的政府介入,差別是美國模式所主張的公
共利益,最後仍得滿足私人利潤積累的需要,歐洲模式則打著所謂的民族文化的
存續與發揚,以及兼顧閱聽人之資訊、娛樂與教育需要的旗幟。傳媒頻道增加後
,是降低了單一傳媒機構的政經社文影響力,從而減少了政府規範單一傳媒內容
的正當與必要程度,但政府仍然得好好規範所有傳媒形成的「市場」。

當然,不但市場失靈,政府也經常失靈,事實上,主流經濟學在最好的情況下,
故意淡化市場失靈的程度,但同時凸顯政府失靈是更為嚴重的問題。等而下之者
,則是主流經濟學的盲從者,他們經常提出了讓人啼笑皆非、甚至於悲哀的修辭
,如某報竟有社論下此標題,「媒體生態是自由市場或政府屠場在決定?」。

這次審議結果出乎新聞局,也就是政府的預料之外(至於事後政府是否反倒見獵
心喜,打算從中漁利,或執政黨內部是否藉此展開鬥爭,那是另一回事)。所以
說,與其說政府一開始就打算藉此壓制新聞自由,不如說審議委員的集體決議,
剛好暴露了從以前到現在,政府根本一直失靈,從來沒有善盡職責而好好規範傳
媒市場。

審議委員在無意間,再次揭發了政府從來不穿衣服(有效規範傳媒市場)的事實
,外界的質疑卻環繞委員是否公正、是否有黨派之見、是否被黨派利用為壓制新
聞自由的工具、是否造成了寒蟬效應、是否可能影響基層員工的生計、是否不能
容許非主流的美學、是否能改變台灣廣電傳媒的表現,是否決策過程太過粗糙…
等等。這些問題都不妨提出,但假使僅這麼提問,不免讓人產生「明察秋毫而不
見輿薪」的遺憾,質疑者何不更大聲地吶喊:政府怎麼可以不穿衣服?

當然,審議委員及部分評論人同樣也沒有指出政府裸露的難堪與失責,他們只是
說,他們所要求者,就在於公民參與對傳媒的監督,以及審議執照之過程的透明
公開。這裡不能苛責審議委員,畢竟,礙於身份、也礙於這段時間輿論氛圍的限
制,他們能夠作此主張,已算是難能可貴了。

不過,若看美國的例子,我們對於私有商營為主的傳媒市場,是否能夠因為市民
團體的公共監督而長遠改善,可能會另有思維。從1950 年代至今,美國的女性
、同性戀者、殘障、少數民族及老年人等團體,以及反性、反暴力等訴求,可說
「絡繹於途」,紛紛對其電視內容表達強烈的不滿,到了 2003年,這些力量更
形擴大,累積至今年,在保守聲音的教唆與壓力下,有線電視業者不得不承諾,
要投入2億5千萬美元(是,是折合台幣80億左右,超過台灣無線四台一年的總收
入!),作啥呢?用來提醒美國成人,他們可用現存科技,過濾他們不願意其幼
年子女收看的不雅節目!美國公民社團監督並責成其廣電業者改善表現,不能說
沒有成績,聯邦政府也大力回應,如2004年罰款額近800萬美元,是過去十年總
和的五倍!但是,這種結構與市場條件不變,卻已經消耗保守與進步社團眾多能
量的小改善,顯然距離傳媒的民主表現,還是相當遙遙。有見於此,美國在2002
年成立的「自由傳媒學社」(Free Press)也就不能不更加強調,其努力目標
必須讓更多傳媒改革的動力,看出傳媒內容與整體傳媒市場的關聯。

最後,值得注意的是,反對吊銷執照的人與執政黨好像有個共通的看法:要是有
個國家通訊委員會(NCC),那就好了。確實,1995年起,廢置新聞局這個既利
用傳媒宣傳,又從事傳媒規範的不合時宜機關,早就是朝野政黨與社會的共識。
但美國FCC運作70餘年,遠比歐洲各國悠久(英國的類同規範機關在2003年才成
立),可是美國廣電表現比歐洲更不符合民主要求,眾所周知。所以,NCC是比
新聞局妥當,也許比較能夠減少政府的失靈程度,從而更能調節市場的失靈。然
而,我們需要哪一種廣電傳媒的市場呢?是歐洲還是美國模式?這仍然是一個必
須深思明辨的問題。特別是,我們經常看到一種說法,指新科技發達後,兩種模
式都趨向接近,都走私了。只不過,這種認知不符合事實。舉個例子,許多財團
數度聯合,圍攻歐洲公傳媒(其中BBC承受最多),要求政府阻止其自由地擴張
服務項目(如,增加免費的數位電視頻道),唯這種因規模大效率高而遭忌的情
況,並沒有在美國出現,顯見歐美兩地廣電傳媒的差異,至今還是巨大。

以市場機制規範傳媒資源的使用,註定失靈,並且失靈的程度美國高於歐洲。同
理,歐美政府糾正傳媒市場失靈的能力也有分野,表現為傳媒內容的良窳有別。
台灣呢?市場與政府同時失靈的程度,遙遙領先歐美(及日韓…),社會力量假
使再不奮起集結,再不弄對改造的方向,那就會增加社會力量的失靈水平,將要
坐視台灣的傳媒,繼續被糟蹋了。

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