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政府要民主要有效能，糾正廣電市場的失靈
◎馮建三（政大新聞系教授）
七月31日，新聞局衛星廣播電視審查委員議決，6年期滿而申請換照的69家頻道
當中，有7家低於過關所需的70分門檻，因此必須從8月3日起停播。
過去，審議電子媒體執照的委員大多是行禮如儀，這次可能是違反慣例的第一次
，以致於消息傳出，外界震動，物議蜂起。這些反應正理與歪理都有，以下略作
對話。
有人想要斧底抽薪，一舉剝奪政府吊銷執照的正當性。他們說衛星頻道不使用特
高頻電波，並不稀有，而是如同書報雜誌般豐盛，政府不能用執照限制其傳播或
牟利的自由。
然而，所謂頻道稀有因此才需要規範其使用，不完全正確。頻道稀有是比較便宜
的說法，讓懶惰的政府找到干預廣電市場的理由。但是，即便我們使用主流經濟
學的語言，暫時承認市場經濟應該主宰資源的分配，我們亦應注意，主流經濟學
也心知肚明，市場是有失靈的時候，此時，政府應該介入。
以廣電在內的傳媒來說，由於通過該渠道所提供的內容，具有導致市場失靈的兩
種屬性，政府若不干預，市場就無法有效運作。這裡是說，傳媒內容既是一種公
共財（所有人可以共用該內容，但不減少彼此使用該內容的權利，這與相同一塊
牛肉在甲食用後，乙的食用量就得減少，並不相同），也具有外部性（我們都知
道，廣電內容若能多提供廣泛且深入的新聞報導與分析，就能有利於社會的民主
運作，但偏偏這樣的正外部性，是台灣這類廣電的稀有產出；反之，侵犯人權乃
至於使社會傻樂的、具有負外部性的廣電內容，超過了應有的比例太多），若沒
有政府的管制而單靠市場運作，將無法使其供需接近較優的水平。
1920年代率先進入廣電時代的歐美，代表了面對廣電市場失靈時，兩種政府介入
的方式。美國的歷史背景使得其社運團體要求廣電傳媒公有的主張，無法實現，
只能變成「公共信託」，也就是由政府在評估後，決定哪些私人（公司）可以承
擔被委託人的角色，歐洲則在社運…等力量支持下，由政府直接扮演或委託代理
人承擔公共信託的角色。二者都是公然的政府介入，差別是美國模式所主張的公
共利益，最後仍得滿足私人利潤積累的需要，歐洲模式則打著所謂的民族文化的
存續與發揚，以及兼顧閱聽人之資訊、娛樂與教育需要的旗幟。傳媒頻道增加後
，是降低了單一傳媒機構的政經社文影響力，從而減少了政府規範單一傳媒內容
的正當與必要程度，但政府仍然得好好規範所有傳媒形成的「市場」。
當然，不但市場失靈，政府也經常失靈，事實上，主流經濟學在最好的情況下，
故意淡化市場失靈的程度，但同時凸顯政府失靈是更為嚴重的問題。等而下之者
，則是主流經濟學的盲從者，他們經常提出了讓人啼笑皆非、甚至於悲哀的修辭
，如某報竟有社論下此標題，「媒體生態是自由市場或政府屠場在決定？」。
這次審議結果出乎新聞局，也就是政府的預料之外（至於事後政府是否反倒見獵
心喜，打算從中漁利，或執政黨內部是否藉此展開鬥爭，那是另一回事）。所以
說，與其說政府一開始就打算藉此壓制新聞自由，不如說審議委員的集體決議，
剛好暴露了從以前到現在，政府根本一直失靈，從來沒有善盡職責而好好規範傳
媒市場。
審議委員在無意間，再次揭發了政府從來不穿衣服（有效規範傳媒市場）的事實
，外界的質疑卻環繞委員是否公正、是否有黨派之見、是否被黨派利用為壓制新
聞自由的工具、是否造成了寒蟬效應、是否可能影響基層員工的生計、是否不能
容許非主流的美學、是否能改變台灣廣電傳媒的表現，是否決策過程太過粗糙…
等等。這些問題都不妨提出，但假使僅這麼提問，不免讓人產生「明察秋毫而不
見輿薪」的遺憾，質疑者何不更大聲地吶喊：政府怎麼可以不穿衣服？
當然，審議委員及部分評論人同樣也沒有指出政府裸露的難堪與失責，他們只是
說，他們所要求者，就在於公民參與對傳媒的監督，以及審議執照之過程的透明
公開。這裡不能苛責審議委員，畢竟，礙於身份、也礙於這段時間輿論氛圍的限
制，他們能夠作此主張，已算是難能可貴了。
不過，若看美國的例子，我們對於私有商營為主的傳媒市場，是否能夠因為市民
團體的公共監督而長遠改善，可能會另有思維。從1950 年代至今，美國的女性
、同性戀者、殘障、少數民族及老年人等團體，以及反性、反暴力等訴求，可說
「絡繹於途」，紛紛對其電視內容表達強烈的不滿，到了 2003年，這些力量更
形擴大，累積至今年，在保守聲音的教唆與壓力下，有線電視業者不得不承諾，
要投入2億5千萬美元（是，是折合台幣80億左右，超過台灣無線四台一年的總收
入！），作啥呢？用來提醒美國成人，他們可用現存科技，過濾他們不願意其幼
年子女收看的不雅節目！美國公民社團監督並責成其廣電業者改善表現，不能說
沒有成績，聯邦政府也大力回應，如2004年罰款額近800萬美元，是過去十年總
和的五倍！但是，這種結構與市場條件不變，卻已經消耗保守與進步社團眾多能
量的小改善，顯然距離傳媒的民主表現，還是相當遙遙。有見於此，美國在2002
年成立的「自由傳媒學社」（Free Press）也就不能不更加強調，其努力目標
必須讓更多傳媒改革的動力，看出傳媒內容與整體傳媒市場的關聯。
最後，值得注意的是，反對吊銷執照的人與執政黨好像有個共通的看法：要是有
個國家通訊委員會（NCC），那就好了。確實，1995年起，廢置新聞局這個既利
用傳媒宣傳，又從事傳媒規範的不合時宜機關，早就是朝野政黨與社會的共識。
但美國FCC運作70餘年，遠比歐洲各國悠久（英國的類同規範機關在2003年才成
立），可是美國廣電表現比歐洲更不符合民主要求，眾所周知。所以，NCC是比
新聞局妥當，也許比較能夠減少政府的失靈程度，從而更能調節市場的失靈。然
而，我們需要哪一種廣電傳媒的市場呢？是歐洲還是美國模式？這仍然是一個必
須深思明辨的問題。特別是，我們經常看到一種說法，指新科技發達後，兩種模
式都趨向接近，都走私了。只不過，這種認知不符合事實。舉個例子，許多財團
數度聯合，圍攻歐洲公傳媒（其中BBC承受最多），要求政府阻止其自由地擴張
服務項目（如，增加免費的數位電視頻道），唯這種因規模大效率高而遭忌的情
況，並沒有在美國出現，顯見歐美兩地廣電傳媒的差異，至今還是巨大。
以市場機制規範傳媒資源的使用，註定失靈，並且失靈的程度美國高於歐洲。同
理，歐美政府糾正傳媒市場失靈的能力也有分野，表現為傳媒內容的良窳有別。
台灣呢？市場與政府同時失靈的程度，遙遙領先歐美（及日韓…），社會力量假
使再不奮起集結，再不弄對改造的方向，那就會增加社會力量的失靈水平，將要
坐視台灣的傳媒，繼續被糟蹋了。
◎馮建三（政大新聞系教授）
七月31日，新聞局衛星廣播電視審查委員議決，6年期滿而申請換照的69家頻道
當中，有7家低於過關所需的70分門檻，因此必須從8月3日起停播。
過去，審議電子媒體執照的委員大多是行禮如儀，這次可能是違反慣例的第一次
，以致於消息傳出，外界震動，物議蜂起。這些反應正理與歪理都有，以下略作
對話。
有人想要斧底抽薪，一舉剝奪政府吊銷執照的正當性。他們說衛星頻道不使用特
高頻電波，並不稀有，而是如同書報雜誌般豐盛，政府不能用執照限制其傳播或
牟利的自由。
然而，所謂頻道稀有因此才需要規範其使用，不完全正確。頻道稀有是比較便宜
的說法，讓懶惰的政府找到干預廣電市場的理由。但是，即便我們使用主流經濟
學的語言，暫時承認市場經濟應該主宰資源的分配，我們亦應注意，主流經濟學
也心知肚明，市場是有失靈的時候，此時，政府應該介入。
以廣電在內的傳媒來說，由於通過該渠道所提供的內容，具有導致市場失靈的兩
種屬性，政府若不干預，市場就無法有效運作。這裡是說，傳媒內容既是一種公
共財（所有人可以共用該內容，但不減少彼此使用該內容的權利，這與相同一塊
牛肉在甲食用後，乙的食用量就得減少，並不相同），也具有外部性（我們都知
道，廣電內容若能多提供廣泛且深入的新聞報導與分析，就能有利於社會的民主
運作，但偏偏這樣的正外部性，是台灣這類廣電的稀有產出；反之，侵犯人權乃
至於使社會傻樂的、具有負外部性的廣電內容，超過了應有的比例太多），若沒
有政府的管制而單靠市場運作，將無法使其供需接近較優的水平。
1920年代率先進入廣電時代的歐美，代表了面對廣電市場失靈時，兩種政府介入
的方式。美國的歷史背景使得其社運團體要求廣電傳媒公有的主張，無法實現，
只能變成「公共信託」，也就是由政府在評估後，決定哪些私人（公司）可以承
擔被委託人的角色，歐洲則在社運…等力量支持下，由政府直接扮演或委託代理
人承擔公共信託的角色。二者都是公然的政府介入，差別是美國模式所主張的公
共利益，最後仍得滿足私人利潤積累的需要，歐洲模式則打著所謂的民族文化的
存續與發揚，以及兼顧閱聽人之資訊、娛樂與教育需要的旗幟。傳媒頻道增加後
，是降低了單一傳媒機構的政經社文影響力，從而減少了政府規範單一傳媒內容
的正當與必要程度，但政府仍然得好好規範所有傳媒形成的「市場」。
當然，不但市場失靈，政府也經常失靈，事實上，主流經濟學在最好的情況下，
故意淡化市場失靈的程度，但同時凸顯政府失靈是更為嚴重的問題。等而下之者
，則是主流經濟學的盲從者，他們經常提出了讓人啼笑皆非、甚至於悲哀的修辭
，如某報竟有社論下此標題，「媒體生態是自由市場或政府屠場在決定？」。
這次審議結果出乎新聞局，也就是政府的預料之外（至於事後政府是否反倒見獵
心喜，打算從中漁利，或執政黨內部是否藉此展開鬥爭，那是另一回事）。所以
說，與其說政府一開始就打算藉此壓制新聞自由，不如說審議委員的集體決議，
剛好暴露了從以前到現在，政府根本一直失靈，從來沒有善盡職責而好好規範傳
媒市場。
審議委員在無意間，再次揭發了政府從來不穿衣服（有效規範傳媒市場）的事實
，外界的質疑卻環繞委員是否公正、是否有黨派之見、是否被黨派利用為壓制新
聞自由的工具、是否造成了寒蟬效應、是否可能影響基層員工的生計、是否不能
容許非主流的美學、是否能改變台灣廣電傳媒的表現，是否決策過程太過粗糙…
等等。這些問題都不妨提出，但假使僅這麼提問，不免讓人產生「明察秋毫而不
見輿薪」的遺憾，質疑者何不更大聲地吶喊：政府怎麼可以不穿衣服？
當然，審議委員及部分評論人同樣也沒有指出政府裸露的難堪與失責，他們只是
說，他們所要求者，就在於公民參與對傳媒的監督，以及審議執照之過程的透明
公開。這裡不能苛責審議委員，畢竟，礙於身份、也礙於這段時間輿論氛圍的限
制，他們能夠作此主張，已算是難能可貴了。
不過，若看美國的例子，我們對於私有商營為主的傳媒市場，是否能夠因為市民
團體的公共監督而長遠改善，可能會另有思維。從1950 年代至今，美國的女性
、同性戀者、殘障、少數民族及老年人等團體，以及反性、反暴力等訴求，可說
「絡繹於途」，紛紛對其電視內容表達強烈的不滿，到了 2003年，這些力量更
形擴大，累積至今年，在保守聲音的教唆與壓力下，有線電視業者不得不承諾，
要投入2億5千萬美元（是，是折合台幣80億左右，超過台灣無線四台一年的總收
入！），作啥呢？用來提醒美國成人，他們可用現存科技，過濾他們不願意其幼
年子女收看的不雅節目！美國公民社團監督並責成其廣電業者改善表現，不能說
沒有成績，聯邦政府也大力回應，如2004年罰款額近800萬美元，是過去十年總
和的五倍！但是，這種結構與市場條件不變，卻已經消耗保守與進步社團眾多能
量的小改善，顯然距離傳媒的民主表現，還是相當遙遙。有見於此，美國在2002
年成立的「自由傳媒學社」（Free Press）也就不能不更加強調，其努力目標
必須讓更多傳媒改革的動力，看出傳媒內容與整體傳媒市場的關聯。
最後，值得注意的是，反對吊銷執照的人與執政黨好像有個共通的看法：要是有
個國家通訊委員會（NCC），那就好了。確實，1995年起，廢置新聞局這個既利
用傳媒宣傳，又從事傳媒規範的不合時宜機關，早就是朝野政黨與社會的共識。
但美國FCC運作70餘年，遠比歐洲各國悠久（英國的類同規範機關在2003年才成
立），可是美國廣電表現比歐洲更不符合民主要求，眾所周知。所以，NCC是比
新聞局妥當，也許比較能夠減少政府的失靈程度，從而更能調節市場的失靈。然
而，我們需要哪一種廣電傳媒的市場呢？是歐洲還是美國模式？這仍然是一個必
須深思明辨的問題。特別是，我們經常看到一種說法，指新科技發達後，兩種模
式都趨向接近，都走私了。只不過，這種認知不符合事實。舉個例子，許多財團
數度聯合，圍攻歐洲公傳媒（其中BBC承受最多），要求政府阻止其自由地擴張
服務項目（如，增加免費的數位電視頻道），唯這種因規模大效率高而遭忌的情
況，並沒有在美國出現，顯見歐美兩地廣電傳媒的差異，至今還是巨大。
以市場機制規範傳媒資源的使用，註定失靈，並且失靈的程度美國高於歐洲。同
理，歐美政府糾正傳媒市場失靈的能力也有分野，表現為傳媒內容的良窳有別。
台灣呢？市場與政府同時失靈的程度，遙遙領先歐美（及日韓…），社會力量假
使再不奮起集結，再不弄對改造的方向，那就會增加社會力量的失靈水平，將要
坐視台灣的傳媒，繼續被糟蹋了。
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